○ 楊紅霞 詹季紅 蔣霞霞 洪艷萍 盧會醒 丁向穎

核心提要：“農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”（以下簡稱“營改計劃”）于2012 年開始實施，是一項以改善貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育階段學生的營養(yǎng)狀況為目的的國家政策。咸寧市自營養(yǎng)改善計劃開始實施以來，作為幕阜山片區(qū)的“ 南三縣”開展了省級試點。營養(yǎng)改善計劃的有效實施對于推進該片區(qū)扶貧攻堅工作具有重要意義。

鑒于三縣補助標準和供餐方式一致，課題組重點調(diào)研了崇陽縣的情況。2017 年3 月至2018 年10 月，課題組與該縣行政管理人員、學校食堂工作人員、校長進行訪談，發(fā)放學生問卷，同時抽樣檢測學生血液中血紅蛋白和微量營養(yǎng)素含量情況。本報告基于以上調(diào)查分析咸寧市“營改計劃”實施的成效和面臨的挑戰(zhàn)，提出政策建議。

一、咸寧市崇陽縣營養(yǎng)改善計劃實施的總體情況

2017-2018 年，崇陽縣享受營養(yǎng)餐的學校有152 所，學生5 萬多人。崇陽縣由省級財政按1 元/生/天（全年按200 天計）的標準撥付膳食補助。從2012-2016 年，該縣利用這筆資金為學生提供免費食品，先后提供雞蛋、面包、牛奶等，2016 年是每2 天為學生免費發(fā)一盒牛奶。2017 年開始中央財政以1.5 元/生/天的標準予以獎補，營養(yǎng)膳食補助標準提高為2.5 元/生/天，每天為學生發(fā)1 盒牛奶+1 個小蛋糕。

二、“營改計劃”取得的成效

（一）農(nóng)村兒童獲得了部分營養(yǎng)補充

對調(diào)研地區(qū)學生BMI、微量營養(yǎng)素、血紅蛋白檢驗發(fā)現(xiàn)，學生身體狀況良好。調(diào)查結(jié)果顯示學生BMI 指數(shù)

不達標、正常、超重和肥胖的比率分別為6.5%、80.7%、7.3%和5.5%，說明學生營養(yǎng)狀況良好。血紅蛋白檢測結(jié)果顯示，學生樣本中正常和貧血的比率分別為94.5%、5.5%。說明94.5%的學生血紅蛋白含量是達標的，達到《全國學生貧血綜合防治方案》提出的將貧血患病率控制在10%以下的目標，低于全國農(nóng)村學生貧血率( 10.6%)。

（二）食品、資金安全有保障

食品、資金安全保障主要通過以縣為單位的統(tǒng)一招標、公司統(tǒng)一配送、專業(yè)抽樣檢測、“校財局管”集中支付、過程管理等予以保障。牛奶和小蛋糕均按政府采購的程序統(tǒng)一招標采購，由中標公司統(tǒng)一配送。應標企業(yè)提供食品專業(yè)數(shù)據(jù)，確認各項指標達標。采用臺賬管理保障膳食發(fā)放到位。通過管理者、供貨商、使用者三者分離，有利于避免權(quán)利尋租，同時引入市場競爭機制，保證了食品/食材質(zhì)量。

（三）農(nóng)村中小學校校有食堂

食堂建設是“營改計劃”的重要內(nèi)容。調(diào)研的各校盡管食堂建設進度不一、條件各異，盡管崇陽縣并不是采用食堂供餐，但每所學校（教學點）均建設了食堂。中心學校或鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校食堂建設條件較好，偏遠的小規(guī)模學校因陋就簡，也建設了簡易廚房。通過食堂建設，學校能為有需要的學生供餐，保障了學生就學期間的飲食。

二、“營養(yǎng)改善計劃”面臨的挑戰(zhàn)

（一）仍有較高比例的農(nóng)村兒童營養(yǎng)狀況不佳

學生鋅、鐵、鈣微量營養(yǎng)素缺乏比例較高。其中，鈣缺乏率為32.99%，鋅缺乏率31.96% ，鐵缺乏率為10.31% 。說明微量營養(yǎng)素不足是貧困農(nóng)村兒童營養(yǎng)較為突出的問題。（2）存在6.5%營養(yǎng)不良和約12.8%的超重或肥胖的中小學生。（3）5.5%的學生貧血。（4）教學點學生營養(yǎng)狀況堪憂。教學點低年級學生貧血比例達到11.5% ，鋅缺乏率46.9% ，鈣缺乏率16.7%，鐵缺乏率34.4%。

（二）營改計劃經(jīng)費保障體系存在諸多不合理的方面目前營養(yǎng)改善計劃經(jīng)費保障包含營養(yǎng)膳食補助專項、農(nóng)村義務教育貧困寄宿生生活補助、食堂建設經(jīng)費、運行經(jīng)費。

1. 膳食補助方式、標準單一，忽略了地區(qū)和學生家庭社會經(jīng)濟地位的差異統(tǒng)一標準忽略了學生家庭經(jīng)濟收入的差距。農(nóng)村家庭收入有一定的差距。參與問卷調(diào)查的670 個學生中，家庭年收入1 萬元以下的學生占58.8%，1-3 萬的占17.2%，3-5 萬元占15.9%，5 萬元以上的占6.4%。所調(diào)研的寄宿生中，家長每月所給總費用200 元以下的學生占42.2%，200-300 元占23.7%，300-500 元占22%，500 元以上的占8.2%。

2.貧困非寄宿生未獲得充足的營養(yǎng)補貼

貧困寄宿生生活補助為農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難寄宿生的生活提供了一定的保障，是膳食營養(yǎng)專項經(jīng)費的必要補充。然而，按規(guī)定，該補貼是針對農(nóng)村中小學貧困寄宿生。而崇陽的調(diào)研學生樣本中，65.1%的學生為非寄宿生。盡管國家實施精準扶貧政策，但由于缺少制度上的保障，非寄宿制學校的特困孩子營養(yǎng)補充仍然得不到保障。

（三）政策執(zhí)行中“營養(yǎng)”的目的貫徹不夠

1.食堂菜譜制定過程缺少專業(yè)指導盡管崇陽縣免費食物供應是牛奶+蛋糕，但是食堂提供營養(yǎng)均衡、搭配合理的食物，保證學生健康成長是學校不可推卸的責任。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學校食堂飲食搭配主要是食堂工作人員根據(jù)經(jīng)驗以及季節(jié)確定，食堂菜譜的制定缺少科學指導。

2.學生營養(yǎng)教育被忽視，營養(yǎng)認知差

學校尤其是小學基本沒有開設營養(yǎng)課程，中學生在生物課中可了解一些營養(yǎng)知識。本次調(diào)研中，學生營養(yǎng)知識總知曉率僅為23.5%，營養(yǎng)知識得分較低，平均分僅為16.21?6.69，(總分35 分），低于及格分數(shù)。學生營養(yǎng)態(tài)度不積極，很少關(guān)注的高達61.8%。在小學師資數(shù)量不足、平均年齡偏高、學歷不高等情況下，營養(yǎng)教育實施起來存在一定困難。

3.縣內(nèi)營養(yǎng)膳食供餐模式普遍單一，學生無選擇余地

崇陽縣全縣采用牛奶+小蛋糕的形式提供膳食補充，這種實施方案不利于學校根據(jù)本校實際開展營養(yǎng)膳食供應，也不利于學生選擇最適于自己的營養(yǎng)膳食補充。調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中小學學生日常就餐情況可以分為3 類：學校就餐型（占64.2%）；（2）家庭照料型（ 占12.8% ）；（3）混合型（ 占22.3%）。由于長期每天食用相同的食物，學生產(chǎn)生一定的厭倦情緒，出現(xiàn)較為嚴重的浪費現(xiàn)象。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示崇陽高達28%的學生不喜歡學校提供的免費食品。。

三、進一步完善“學生營養(yǎng)改善計劃”的政策建議

健康中國首先需要“健康兒童”，改進兒童的營養(yǎng)狀況意義重大。

（一）多舉措減少兒童營養(yǎng)不良現(xiàn)狀

1.膳食多樣化、可選擇化，使學生獲得適合于個人日常膳食情況的營養(yǎng)補充。建議針對學生不同就餐情況，提供不同的膳食補充方案供學生選擇。借鑒所調(diào)研各縣的優(yōu)點，建議每縣每校提供多種方案供學生選擇：（1）將2.5 元補貼進學生的正餐，如提供1- 2 個菜品；（2）堅果+水果；（3）牛奶+堅果或水果或微量元素營養(yǎng)包等；

2. 減少兒童微量營養(yǎng)素缺乏情況。針對學生微量營養(yǎng)素缺乏比例較高的現(xiàn)狀，可以：（1）各縣食譜中應多提供富含鋅、鐵、鈣的食物，如動物肝臟、木耳、海帶、芝麻、蝦、魚類、雞蛋、核桃仁等。（2）定期發(fā)放微量營養(yǎng)素補充劑。（3）增加學生戶外運動時間。

3.加強兒童營養(yǎng)健康教育，改善兒童膳食習慣

本研究發(fā)現(xiàn)，兒童營養(yǎng)認知水平越高，學生的營養(yǎng)狀況越好。學校的營養(yǎng)健康教育，既可以提高學生的營養(yǎng)知識認知，同時可以通過學生將合理的飲食知識帶給家庭的長輩，改善長輩的營養(yǎng)認知，優(yōu)化家庭喂養(yǎng)行為。建議每所學校設專門負責營養(yǎng)教育的教師，可在現(xiàn)有教師中指定，對其進行培訓。

4. 成立縣營養(yǎng)膳食委員會，發(fā)揮專業(yè)指導、監(jiān)督的作用。目前各校成立了膳食委員會，然而農(nóng)村中小學家長在發(fā)揮膳食委員會的作用上存在知識和能力上的不足，往往難以有效發(fā)揮學校膳食委員會的作用。調(diào)查結(jié)果顯示，縣實施方案的科學性決定了全縣學生飲食結(jié)構(gòu)是否合理。因此，成立縣“膳食委員會”的意義更大?？h“膳食委員會”可集中醫(yī)學、營養(yǎng)衛(wèi)生、教育、法律、政府部門等社會各界代表，學生及其家庭作為政策的受益者，作為膳食委員會的重要成員，共同對縣“營養(yǎng)改善計劃”的實施方案進行審議，提出建議，實行監(jiān)督，有助于改進縣“學生營養(yǎng)改善計劃”實施方案的科學性、合理性和有效性。

（二）增加地方政府投入，關(guān)注特別困難兒童

市、縣級政府切實承擔其財政責任，增加財政投入，為改善農(nóng)村兒童的營養(yǎng)狀況，優(yōu)化人力資本積累，促進社會公平負起責任。

1. 為非寄宿的特困家庭兒童提供額外生活補貼，可參照“農(nóng)村貧困寄宿生生生活補貼”的形式和標準每月為貧困非寄宿生發(fā)放生活補貼。目前國內(nèi)一些地區(qū)已實行。崇陽縣膳食補助經(jīng)費為生均每天2.5 元（中央財政1.5元，省級財政1 元）。對于特別貧困的非寄宿學生，如果家庭難以保障其營養(yǎng)需求，2.5 元/生/天的標準遠遠不夠。因此建議對這部分兒童由市、縣級財政實行額外的生活補貼，補充被上級財政資助遺漏的兒童的基本營養(yǎng)（這一群體總?cè)藬?shù)不多，但是確實急需資助）。

2. 解決食堂工作人員工資。（1）市、縣兩級政府共同解決中小學食堂工作人員工資。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些村小食堂為學生提供午餐，3 元一餐，學校反映家長還嫌貴，然而3 元一餐還需要支付食堂人員的工資。很多學校提供的菜品少，缺少葷菜，學生遇上不愛吃的菜往往就是一碗白飯。政府如果解決食堂工作人員的工資，可以減輕家長的負擔，學校為兒童提供更營養(yǎng)、更豐富多樣的食物。也為縣采用食堂供餐的形式執(zhí)行營養(yǎng)改善計劃提供條件。（2）向上級政府爭取經(jīng)費。

3.市、縣級財政增撥營養(yǎng)膳食補貼。目前咸寧市營養(yǎng)改善計劃膳食補貼經(jīng)費來源為每生每天中央財政1.5元+省級財政1 元，市、縣級財政沒有配套。鑒于學生營養(yǎng)不良比例較高，市、縣級財政在改進弱勢兒童基本的營養(yǎng)需求，促進弱勢兒童健康成長上履行相應的公共責任，給予配套經(jīng)費支持，改善本市貧困兒童營養(yǎng)不良狀況。