咸寧市政府研究室、湖北科技學(xué)院聯(lián)合課題組

核心提要：咸寧-岳陽-九江  （簡稱咸岳九）地處湘鄂贛三省交界  處，是長沙-武漢-南昌“中三角”的  核心區(qū)域，因中心城市呈品字型分  布而被稱為“小三角”。自長江經(jīng)濟(jì)  帶和長江中游城市群戰(zhàn)略提出并推  動后，咸寧市率先作為，在湘鄂贛三  省達(dá)成的戰(zhàn)略合作框架基礎(chǔ)上，積  極推動咸岳九三市簽署“小三角”區(qū)  域合作協(xié)議，并在旅游、交通、物流、  市場、教育等領(lǐng)域取得了合作成  果。隨著長江經(jīng)濟(jì)帶和長江中游城  市群上升為國家戰(zhàn)略，咸岳九作為  省際毗鄰城市組團(tuán)發(fā)展的首選區(qū)域  被納入國家戰(zhàn)略之中，這就為咸岳  九發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。研  究和推進(jìn)咸岳九“小三角”合作發(fā)  展，對于貫徹落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)  略、建設(shè)長江流域生態(tài)屏障、推動貧  困地區(qū)脫貧攻堅、加快長江流域一  體化發(fā)展等都具有重大意義。

咸寧-岳陽-九江是長江流域的重要  區(qū)域和港口城市,是長江經(jīng)濟(jì)帶的重要組  成部分，是武漢城市圈、長株潭城市群、環(huán)  鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要支撐。隨著長江  經(jīng)濟(jì)帶和長江中游城市群納入國家戰(zhàn)略，  三市合作前景更加廣闊。近幾年來，三市  在基礎(chǔ)設(shè)施、旅游發(fā)展、市場培育、公共服  務(wù)等領(lǐng)域取得許多合作成果。我市通城縣  依托岳陽城陵磯新港區(qū)、三荷機(jī)場的優(yōu)勢,  借港出海、借機(jī)起飛，打造內(nèi)陸開放高地，  為高質(zhì)量發(fā)展找到了一條新路。事實證  明：優(yōu)勢整合即可創(chuàng)新，區(qū)域合作大有作  為。我們既能向北發(fā)展，實施武咸一體化  發(fā)展戰(zhàn)略，又能向東向西向南發(fā)展實施咸  岳九“小三角”發(fā)展戰(zhàn)略。只有全方位謀劃  咸寧發(fā)展，才能拓展城市新空間，形成新的  增長極。 

一、咸岳九區(qū)域合作的重要性和緊  迫性  

（一）貫徹落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的迫  切需要。咸岳九作為長江經(jīng)濟(jì)帶和長江中  游城市群疊加的核心區(qū)域，處在國家東西  大通道和南北大交通的交匯地帶，地理位  置和經(jīng)濟(jì)空間非常重要。咸岳九總面積  4.4 萬平方公里，人口 1300 萬。岳陽、九  江在各自省處于副中心城市地位，咸寧是  鄂南門戶，近年來發(fā)展速度加快，后發(fā)優(yōu)勢  不斷凸顯。主動對接國家戰(zhàn)略，抓住機(jī)遇  乘勢而上，既是三市貫徹落實國家重大決  策部署的具體行動，更是咸岳九地區(qū)加快  發(fā)展的迫切需要。  

（二）肩負(fù)維護(hù)國家重大生態(tài)安全的政  治責(zé)任。咸岳九區(qū)域是國家極為重要的生  態(tài)功能區(qū)。長江咸岳九段長477.55千米，  擁全國第一大、第二大淡水湖鄱陽湖和洞庭湖、湖北省第三大、第五大淡水湖斧頭湖  和西涼湖，是全國重要的濕地保護(hù)區(qū)、長江  珍貴魚類保護(hù)區(qū)和重要水源地。幕阜山系  坐落于咸岳九區(qū)域，這里有著名的廬山、九  宮山，有國家風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護(hù)  區(qū)、國家森林公園，森林覆蓋率在 90%以  上。落實長江大保護(hù)的神圣職責(zé)，全力維  護(hù)國家生態(tài)安全，迫切需要三市突破狹隘  的屬地觀念，打破行政區(qū)域分割，推進(jìn)生態(tài)  治理的全域化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，從更高層  次保護(hù)長江母親河。  

（三）承擔(dān)推進(jìn)貧困地區(qū)扶貧脫貧的重  要使命。沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全  國人民的小康。咸岳九區(qū)域是國家集中連  片貧困地區(qū)，是三省扶貧脫貧攻堅的主戰(zhàn)  場。推動三市跨區(qū)域扶貧聯(lián)動、合力攻堅，  既是全面建成小康社會的迫切需要，也是  貧困地區(qū)脫貧攻堅的有效途徑。不僅如  此，咸岳九三市同為革命老區(qū)，在戰(zhàn)火紛飛  的年代，三地群眾為中國革命作出了巨大  的貢獻(xiàn)，在改革開放的今天，推動咸岳九區(qū)  域合作發(fā)展，讓發(fā)展成果回饋革命老區(qū)、惠  及老區(qū)人民，是老區(qū)人民共同的期盼，也是  中國共產(chǎn)黨人的神圣使命。  （四）推動區(qū)域發(fā)展形成示范效應(yīng)的  最佳選擇。咸岳九三市既處于加快發(fā)展  的黃金機(jī)遇期，又面臨著轉(zhuǎn)型升級的重大  任務(wù)。因此，能不能融入國家重大戰(zhàn)略發(fā)  展自己，能不能突破區(qū)域行政壁壘先行先  試，迫切需要三市以區(qū)域整合的力量共同  申報國家重點項目、共建合作發(fā)展區(qū)域，  通過區(qū)域合作的巨大優(yōu)勢和動能，促進(jìn)產(chǎn)  業(yè)提升和創(chuàng)新能力提升，打造區(qū)域發(fā)展命  運(yùn)共同體。同時，三市合作能帶動“大三  角”合作，形成示范效應(yīng)，對長江經(jīng)濟(jì)帶、  長江中游城市群協(xié)作發(fā)展起巨大推進(jìn)作  用。  

二、咸岳九區(qū)域合作的前提和基礎(chǔ)  

（一）得天時：有共同的發(fā)展大勢。咸  岳九三市是長江中游地區(qū)的關(guān)鍵腹地，處  于中部地區(qū)對外開放的前沿陣地，面臨相  同的發(fā)展機(jī)遇。三市在“十三五”期間，需  要擔(dān)起扶貧脫貧、民生保障、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型  與復(fù)興等重任，有共同的發(fā)展訴求。咸岳  九區(qū)域具有良好生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，共同承擔(dān)  長江共抓大保護(hù)、建設(shè)生態(tài)安全屏障的重  大責(zé)任，有共同的使命擔(dān)當(dāng)。  

（二）占地利：有相鄰的發(fā)展區(qū)位。咸  岳九三市分別是武漢城市圈的南大門、長  株潭城市群的北大門、環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)  區(qū)的西門戶，既是長江經(jīng)濟(jì)帶上的重要港  口城市，還是中部地區(qū)要素集聚與溢出的  重要節(jié)點區(qū)域。三市雖分屬三省，但因其  關(guān)鍵區(qū)位和重要影響力，都成為各自省份  重點支持、各自省會城市重點輻射帶動的  對象，容易形成“各出一盤菜、共辦一桌  席”的聯(lián)動局面。  

（三）享人和：有合作的發(fā)展優(yōu)勢。咸  岳九三市之間的利益銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制已初  步建立，形成了高層領(lǐng)導(dǎo)互訪會商、職能部門溝通協(xié)商等制度。近年來，三市在旅游、  交通、商務(wù)、醫(yī)療、市場等方面的交流合作  取得了一系列重大成果。同時，三市地緣  相依、語言相通、習(xí)俗相近、文脈相親，都具  有水鄉(xiāng)文化、竹文化、茶文化與紅色文化特  征，極大提高了合作的意愿。 

三、咸岳九區(qū)域合作的困難和問題  

（一）推進(jìn)區(qū)域合作的內(nèi)生動力不  強(qiáng)。咸岳九三市都處于加快發(fā)展、轉(zhuǎn)型升  級的關(guān)鍵期，競爭大于合作。一方面，三  市都處在城市化初期，對資源要素的匯聚  更加迫切，希望以自己區(qū)域為中心，使其  成為各種要素的聚集區(qū)；另一方面，三市  產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，互補(bǔ)性不強(qiáng)，受地方保護(hù)  主義的影響，低水平同質(zhì)化競爭激烈，而  且各自轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)和承接區(qū)域產(chǎn)業(yè)  轉(zhuǎn)移的來源不同，缺乏產(chǎn)業(yè)分工的動力與  內(nèi)在需求。 

（二）強(qiáng)化區(qū)域合作的體制機(jī)制不  順。咸岳九三市分屬不同行政區(qū)劃，突破  現(xiàn)有的管理模式和體制機(jī)制較難。一是  頂層設(shè)計缺失。三市的總體定位不同，城  市規(guī)劃缺乏對接，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)趨同、重  復(fù)建設(shè)。二是協(xié)作機(jī)制乏力。雖然三市  之間框架協(xié)議、合作協(xié)議簽了不少，但是  因為缺少一個常設(shè)機(jī)構(gòu)來推動，戰(zhàn)略合作  協(xié)議落實困難。三是政策支持有限。咸  岳九區(qū)域獲得的政策支持有限，推進(jìn)合作  缺乏國家及省級政策支持，增加了區(qū)域合  作的難度與不確定性。  

（三）促進(jìn)區(qū)域合作的基礎(chǔ)設(shè)施不暢。  一是三市交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施圍繞各自  省會城市而建，彼此間缺少直達(dá)通道，也沒  有串聯(lián)的產(chǎn)業(yè)路、連接路。二是三市的間  接通道居絕對主導(dǎo)地位，邊界區(qū)域省道及  支路破損嚴(yán)重，無法形成統(tǒng)一的交通運(yùn)輸  網(wǎng)絡(luò)。三是三市過境交通比較成熟，但區(qū)  域內(nèi)部交通干線、直達(dá)通道不足等問題嚴(yán)  重，尤其是產(chǎn)業(yè)路、扶貧路、連接路嚴(yán)重滯  后，使生產(chǎn)要素流動受阻。  

四、推進(jìn)咸岳九區(qū)域合作的對策和  建議  

（一）以突破區(qū)域體制機(jī)制為重點，共  建多級多層合作推進(jìn)平臺。建立省、市、縣  三級聯(lián)動機(jī)制，打通自上而下、自下而上的  合作通道。一是建立省級戰(zhàn)略合作會商機(jī)  制、市級對接合作協(xié)調(diào)機(jī)制和縣級具體合  作落實機(jī)制；二是建立健全一體化的授權(quán)、  問責(zé)與考核機(jī)制；三是建立健全第三方評  估機(jī)制；四是建立健全人才交流與互派互  駐機(jī)制；五是建立聯(lián)合申報跨區(qū)域重大項  目程序和立項辦法；六是率先建設(shè)邊界小  鎮(zhèn)試驗區(qū)，賦予市級審批權(quán)。  

（二）以生態(tài)文明合作試驗為主體，共  筑長江保護(hù)開發(fā)生態(tài)屏障。建議向國家申  報設(shè)立咸岳九生態(tài)文明示范區(qū)，共建生態(tài)  文明指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫，共同開展生態(tài)污染  整治行動，統(tǒng)一打造長江流域生態(tài)安全屏  障。同時，率先在邊界地區(qū)、上下游地區(qū)開  展生態(tài)共治、生態(tài)文明共建等試點與試驗；在跨界流域地區(qū)與生態(tài)連片地區(qū)，開展生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建上中下游生態(tài)環(huán)境 治理聯(lián)動機(jī)制；建立重大生態(tài)環(huán)境問題合 作治理機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)保項目和環(huán)保科技的 協(xié)作；建立跨區(qū)域偶發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處 置機(jī)制，如水土流失、山地災(zāi)害的治理聯(lián) 動。 

（三）以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為先導(dǎo)，共 抓區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃對接。全力打通基礎(chǔ) 設(shè)施互聯(lián)互通最后一公里，優(yōu)先在旅游公 路、斷頭公路、連接路、信息路等領(lǐng)域開展 合作，快速推進(jìn)互聯(lián)互通，為生產(chǎn)要素的跨 區(qū)域流通與區(qū)域分工協(xié)作提供支撐與服 務(wù)。一是加快推進(jìn)岳咸九鐵路和咸寧至九 江、通城至修水高速公路建設(shè)，率先以支線 鐵路、高速公路連接線打通直達(dá)交通；二是 建立長江智慧城市試點，率先打通信息共 享通道；三是推進(jìn)旅游一體化，率先打通旅 游產(chǎn)業(yè)路；四是加快交界地區(qū)通道建設(shè)，率 先打通邊界城鎮(zhèn)連接路；五是打通人才流 動通道，率先建立職住平衡的產(chǎn)城人融合 機(jī)制。 

（四）以邊界區(qū)域扶貧聯(lián)動為試點，共 推通平修精準(zhǔn)脫貧試驗區(qū)。通平修次區(qū)域 是生態(tài)功能區(qū)、革命老區(qū)和扶貧攻堅核心 區(qū)。該區(qū)域已納入《長江中游城市群發(fā)展 規(guī)劃》。建議將此區(qū)域作為各自省級扶貧 區(qū)域，共同申報并建設(shè)通平修精準(zhǔn)脫貧合 作試驗區(qū)，全面深化基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、 商貿(mào)市場、文化旅游和生態(tài)環(huán)保一體化發(fā) 展，為跨區(qū)域合作開辟新出路。 

（五）以建設(shè)區(qū)域服務(wù)體系為目標(biāo)，共 享率先實現(xiàn)一體化的紅利。區(qū)域合作的最 終目的是惠及廣大人民群眾。建議以公眾 需求為導(dǎo)向，率先打通旅游、交通、市場、人 才、醫(yī)療、教育、文化、社保等跨界與跨區(qū)域 合作的瓶頸，本著惠民、便民、共享的原則， 推進(jìn)區(qū)域服務(wù)一體化，打造無邊界的公共 服務(wù)體系。建議省委省政府聯(lián)合兩省，共 同申報與建設(shè)咸岳九社會保障與公共服務(wù) 一體化先行試驗區(qū)。 

（六）以構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系為關(guān)鍵，共 創(chuàng)優(yōu)勢互補(bǔ)聯(lián)動發(fā)展產(chǎn)業(yè)。為避免產(chǎn)業(yè) 同質(zhì)化競爭與市場分割，建議建立產(chǎn)業(yè)與 招商協(xié)調(diào)機(jī)制，形成統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策和市 場體系。旅游業(yè)是進(jìn)入門檻最低、見效最 快的產(chǎn)業(yè)，建議在旅游規(guī)劃和經(jīng)營管理等 方面先行試點。物流業(yè)發(fā)展前景廣闊，建 議建設(shè)區(qū)域性物流中心、保稅中心。生態(tài) 環(huán)境是三市最大優(yōu)勢，建議在健康產(chǎn)業(yè)、 文化產(chǎn)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域開展合作試 點。 (課題負(fù)責(zé)人：鄢文軍 成員：朱俊成 張 敏 何國松 王賢柱 駱傳毅 王曉峰 劉偉)