黃  軍

核心提要：近年來(lái)，咸寧城市發(fā)生了華美蝶變，城管事業(yè)不斷發(fā)展壯大，形成了富有咸寧市、區(qū)一體特色的城市管理與執(zhí)法模式，但并不等于說(shuō)城管改革咸寧模式就至善完美、體制機(jī)制無(wú)可懈擊。深化城管改革究竟應(yīng)該如何改、往哪里走，既要解決城管職能邊界問(wèn)題，也要解決城市規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題，還要解決城管隊(duì)伍問(wèn)題。

一、城管部門(mén)“大而不強(qiáng)”。從城市管理與綜合執(zhí)法的改革要求與專(zhuān)業(yè)角度方面講，目前形成的“1+1+3”（即一個(gè)數(shù)字化城市管理指揮中心、一支綜合執(zhí)法隊(duì)伍，市容環(huán)境衛(wèi)生、市政公用設(shè)施和園林綠化三個(gè)板塊專(zhuān)業(yè)管理）比較科學(xué)合理；但從我市現(xiàn)行運(yùn)行體系看，工作職能仍分屬于城管執(zhí)法委10個(gè)二級(jí)單位（不含副縣級(jí)單位下設(shè)的5個(gè)科級(jí)單位)，這種樹(shù)狀結(jié)構(gòu)的管理指揮體系與扁平化的現(xiàn)代管理要求不相適應(yīng)，機(jī)構(gòu)層次重疊、火力分散、游兵散將，難以達(dá)成“快速便捷、集約高效”的作戰(zhàn)目標(biāo)。其中一個(gè)重要原因，城管隊(duì)伍是為順應(yīng)城市發(fā)展與解決城市化管理問(wèn)題而設(shè)置，起點(diǎn)較低，人員編制身份雜亂，是現(xiàn)實(shí)倒逼著地方政府和上層進(jìn)行改革；我們緣于激發(fā)內(nèi)生活力，在上面沒(méi)有法規(guī)政策作支承、現(xiàn)行體制難開(kāi)口子，又要給基層干部謀位置找出路的情況下，才不得已設(shè)置了這么多的“廟堂”。從城管工作職能上看，城管部門(mén)承擔(dān)了政府關(guān)于城市管理五大職責(zé)（市政、環(huán)境、交通、應(yīng)急和城市規(guī)劃實(shí)施管理）除應(yīng)急管理之外的四個(gè)方面全部或部分內(nèi)容，但歸根到底城管是政府的一個(gè)部門(mén)、是地方軍，上面沒(méi)有項(xiàng)目支持與財(cái)力保障，而城管實(shí)則成為了城市各類(lèi)創(chuàng)建活動(dòng)的“兜底部門(mén)”，成了部分城管人自我調(diào)侃的“背鍋俠”。從隊(duì)伍數(shù)質(zhì)量上看，城管執(zhí)法隊(duì)伍是僅次于公安的的一支行政執(zhí)法隊(duì)伍，人員數(shù)量龐大（全國(guó)城管約100萬(wàn)不含協(xié)管員），我委管理執(zhí)法人員100名（不含機(jī)關(guān)、環(huán)衛(wèi)和園林）、協(xié)管員100余名，不說(shuō)什么高精尖的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，也不說(shuō)什么高素質(zhì)復(fù)合型人才，單就學(xué)歷而言，單位目前八十年代之前出生的干部職工沒(méi)有幾個(gè)全日制大專(zhuān)以上的，八0后的也沒(méi)有幾個(gè)全日制本科以上學(xué)歷，個(gè)體素養(yǎng)決定了整體素質(zhì)，隊(duì)伍大而不強(qiáng)的短板比較明顯。

二、城管職能“雜拆不合”。雜，指的就是城管管的事多事雜，從城市環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、生活噪聲、大氣揚(yáng)塵，到城市路網(wǎng)、照明、牌匾、天際線(xiàn)等等，都要求去管理、去規(guī)范、去美化，哪里冒一處煙、動(dòng)一鍬土、丟一個(gè)煙頭，都要求城管及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)清理。拆，指城管部門(mén)相對(duì)集中了與城市管理相關(guān)其他部門(mén)的行政處罰權(quán)，把一件事、一個(gè)部門(mén)的管理執(zhí)法拆為管理、執(zhí)法兩塊，或是同一件事的執(zhí)法切為兩段，分屬兩個(gè)部門(mén)履行，導(dǎo)致一些部門(mén)以沒(méi)有行政處罰權(quán)為借口，放棄了日常監(jiān)管工作，甚至降低標(biāo)準(zhǔn)許可、只收費(fèi)不管理不服務(wù)，本來(lái)可用宣傳教育、行政檢查、行政許可、行政征收、跟蹤服務(wù)等手段完全可以消除化解的問(wèn)題或矛盾，卻不管不問(wèn)或是一推了之，讓城管處置“兜底”；城管事前無(wú)預(yù)判干預(yù)機(jī)制、事中又無(wú)制約手段，只剩事后末端執(zhí)法，就好比打仗撤掉了邊防一線(xiàn)步兵，把炮兵曝露在最前沿，無(wú)疑增大了城管執(zhí)法的難度與風(fēng)險(xiǎn)。信息化條件下現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)區(qū)別于過(guò)去大兵團(tuán)作戰(zhàn)的一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是聯(lián)合作戰(zhàn)、精確打擊、信息制勝。城管綜合執(zhí)法不能盲目擴(kuò)權(quán)、一味添事搞“大躍進(jìn)”，應(yīng)遵循城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)市民期盼需求，適應(yīng)城市規(guī)劃建設(shè)客觀，回歸城市管理本位，主管街面上的事，不宜深入單位企業(yè)內(nèi)部，更不宜延伸到城市之外的鄉(xiāng)村。

三、城管執(zhí)法“法而不治”。常聽(tīng)到一些吐槽城管雜音，說(shuō)城管執(zhí)法沒(méi)有法、執(zhí)法是違法。我認(rèn)為城管執(zhí)法所涉及的每一件事、每一個(gè)問(wèn)題，都是有法可依，只不過(guò)有的是借法執(zhí)法，而非城管本位法，包括市容環(huán)境管理執(zhí)法的權(quán)威性也不強(qiáng)，因不是法律（不是全國(guó)人大制定的規(guī)范性文件），而是國(guó)務(wù)院頒布的法規(guī)。城管日常使用最多的還是部門(mén)規(guī)章或地方性法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，行政處罰權(quán)集中劃轉(zhuǎn)城管后，我委執(zhí)法涉及約900項(xiàng)具體事項(xiàng)，對(duì)應(yīng)了12大類(lèi)的52部法律法規(guī)，章節(jié)分散條目眾多，法律依據(jù)面多量廣，執(zhí)法人員很難完全掌握，有時(shí)自己都不知法更談不上用法。城管天天面對(duì)的亂潑亂倒、亂扔亂丟、亂貼亂畫(huà)、亂牽亂搭、亂擺亂設(shè)、亂挖亂伐和噪聲擾民、揚(yáng)塵污染等現(xiàn)象，不少是狗拉羊腸、雞毛蒜皮的事，都屬輕微違法，但違法的頻率高、低成本、很普通，執(zhí)法落地難、成本高、不責(zé)眾，天天搞游擊戰(zhàn)、玩捉迷藏，常年累月的疲勞戰(zhàn)，易讓管理執(zhí)法者自己都慢慢變麻木、見(jiàn)怪不怪，導(dǎo)致了執(zhí)法的權(quán)威性大打折扣、執(zhí)法效果不盡人意，又常常讓城管飽受病詬、遭遇譏諷。“721”工作法，是一種美好愿景，也應(yīng)成為所有承擔(dān)城市管理職能單位共同遵循的基本方法與工作追求，而不是城管自我標(biāo)榜的政績(jī)單，也不應(yīng)成為束縛城管執(zhí)法的“緊箍咒”。必須要靠廣泛、深入、持久的教育潛移默化，靠推進(jìn)移風(fēng)易俗、糾改陳規(guī)陋習(xí)提升文明程度；必須要讓法生威、讓法落地，維護(hù)法治、公平、正義的城市生態(tài)環(huán)境。

深化城管改革究竟應(yīng)該如何改、往哪里走，不是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)權(quán)增事、加編增人的事，也不是強(qiáng)力推進(jìn)、公安跟進(jìn)保障的事；既要解決城管職能邊界問(wèn)題，也要解決城市規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題，還要解決城管隊(duì)伍問(wèn)題。

一要合理定位城管職能。城市執(zhí)法體制改革的頂層設(shè)計(jì)，充分考慮到了天南地北城市的客觀性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性，沒(méi)有搞一刀切，賦予了地方政府一定的靈活性。從廣義上講，改革的實(shí)質(zhì)就是完善和發(fā)展社會(huì)主義，目標(biāo)就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力；從狹義上說(shuō)，改革就是激發(fā)活力、釋放動(dòng)能，就是為了降低行政成本、提升行政效率、惠及百姓民生。改革也涉及相關(guān)利益與部門(mén)權(quán)責(zé)的再調(diào)整。不管是哪個(gè)領(lǐng)域哪個(gè)方面的改革，如果沒(méi)有人民的支持與參與，不切合客觀實(shí)際，就很難調(diào)動(dòng)基層的積極性，很難堅(jiān)持運(yùn)行下去，也就很難達(dá)到改革之目的。法定職責(zé)必須為，不能簡(jiǎn)單地以推行綜合執(zhí)法為名，把法律法規(guī)明確了的部門(mén)事項(xiàng)轉(zhuǎn)嫁城管，也不能把難事雜事費(fèi)力不討好的事打包城管，更不能以“屬地管理、重心下移”為名甩包袱給基層街辦，要按照中央37號(hào)文件精神，明確城市管理和執(zhí)法的職責(zé)邊界，合理確定城管職能，不能城管是一個(gè)筐什么都往里裝；要合理劃分城市管理事權(quán)，哪些是城市相關(guān)管理職能部門(mén)的事，哪些是基層街辦和社區(qū)的事，哪些是封閉小區(qū)物業(yè)管理和市民自治的事，要以地方法的形式予以固化下來(lái)。

二要科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市。城市快速擴(kuò)張過(guò)程中因規(guī)劃建設(shè)的的先天不足，出現(xiàn)了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、公共廁所、停車(chē)場(chǎng)所和地下管網(wǎng)建設(shè)等不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，加之預(yù)留發(fā)展建設(shè)空間不足，布局設(shè)點(diǎn)不科學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、城市功能不完善等帶來(lái)的交通擁堵、秩序混亂、衛(wèi)生堪憂(yōu)等問(wèn)題，規(guī)范管理起來(lái)難度大。比如，農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)少、功能不全、布局不合理的問(wèn)題，沒(méi)有配套停車(chē)場(chǎng)，農(nóng)民菜販拉運(yùn)物資的農(nóng)用車(chē)、三輪車(chē)、電動(dòng)車(chē)和人力板車(chē)等，無(wú)處停放長(zhǎng)期侵占馬路和人行道，擁堵不堪，僅靠簡(jiǎn)單的禁堵整治，短期立竿見(jiàn)影，集中人員守點(diǎn)看管成本高，長(zhǎng)期封禁不現(xiàn)實(shí)；城區(qū)漬水、馬路拉鏈、天空“蜘蛛網(wǎng)”等，建設(shè)重眼前、低成本、求速成、湊合用，帶來(lái)一系列的城市病與后續(xù)管理難題；再比如，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資建設(shè)主體多元，為圖省錢(qián)求速成，因標(biāo)準(zhǔn)不高、質(zhì)量低劣、把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致移交后的維護(hù)按下葫蘆浮起瓢、修修補(bǔ)補(bǔ)無(wú)濟(jì)于事，浪費(fèi)了大量的人力物力和財(cái)力，怎么搞也沒(méi)有一次成型到位的效果好。

三要關(guān)注城管隊(duì)伍建設(shè)。人是一切生產(chǎn)要素中最活躍的因素。城管執(zhí)法人員受城管體制束縛、編制制約、身份影響，出現(xiàn)了“向前不能進(jìn)步、左右不能跨步、一輩子原地踏步”的人事僵化困局、流動(dòng)死角，基層沒(méi)有職級(jí)上升的空間與人員流動(dòng)的通道，很難攪活一池春水。因過(guò)去城管進(jìn)入門(mén)檻相對(duì)偏低，人員身份復(fù)雜、素質(zhì)參差不齊，基本上都是工人身份，政治上沒(méi)前途，經(jīng)濟(jì)上工資待遇與職務(wù)脫鉤不配套（基層執(zhí)法單位劃歸于公益服務(wù)類(lèi)崗位，單位性質(zhì)、人員工資“兩不靠?jī)刹幌瘛保?，?duì)伍沉悶缺激情。流水不腐，戶(hù)樞不蠹。只有讓干部流動(dòng)起來(lái)，才有職位的危機(jī)、本領(lǐng)的恐慌和工作的新鮮感與動(dòng)力源。相比較而言，城管主要崗位領(lǐng)導(dǎo)任職一般也就三、四年，但副職和其他干部在一個(gè)部門(mén)崗位上一干就是十幾年甚至幾十年，難免形成習(xí)慣思維、養(yǎng)成惰性作風(fēng)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部不交流、敏感重要崗位人員不輪崗、不適合城管工作的不轉(zhuǎn)崗，等其自然退休消化，很難激發(fā)活力與創(chuàng)造性。還有，協(xié)管員已成為了城管工作中不可缺的重要力量，比重也不小了，為整個(gè)隊(duì)伍注入了新的血液、植入了新的理念，我們也探索了一些行之有效的管理辦法，但協(xié)管員的招聘、管理、獎(jiǎng)懲、退出和權(quán)益保障等方面，上面還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的政策安排與制度規(guī)范，隨著時(shí)間的推移、隊(duì)伍的老化，又會(huì)帶來(lái)一系列的新問(wèn)題，反過(guò)來(lái)將制約著城管隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展，產(chǎn)生內(nèi)耗、背上包袱、形成拖累。

（作者單位：市城管執(zhí)法委）